ΝΣΚ 34/2005
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 34/2005 (19-01-2005)
Αριθμός ερωτήματος: Το Τμήμα συνεδρίασε ως άνω, προκειμένου να γνωμοδοτήσει επί του με αριθμό οίκοθεν 47860/ΣΧ42874/18-11-2004 ερωτήματος Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων - Γενική Διεύθυνση Πολεοδομίας - Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών.
Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται αν η 2177/2004 απόφαση Ολομέλειας Συμβουλίου της Επικρατείας, που υποχρεώνει τη Διοίκηση, κατόπιν αιτήματος τρίτων, να επανεξετάσω τη νομιμότητα απρόσβλητων ατομικών διοικητικών πράξεων της, όταν όμοια πράξη της έχε, ακυρωθεί αμετάκλητα, λόγω αντισυνταγματικότητας του νόμου που επέτρεψε την έκδοση της, εφαρμόζεται και στις οικοδομικές άδειες που έχουν εκδοθεί κατ' άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού, χωρίς έγκριση Δασαρχείου.
Επί του Ερωτήματος αυτού το Τμήμα, αφού άκουσε τον Εισηγητή και μετά' διαλογική συζήτηση, γνωμοδοτεί ως ακολούθως:
Α. 1. Η μνημονευόμενη στο ερώτημα 2177/2004 απόφαση Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, δέχεται τα εξής:
{Επειδή κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφ' όσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ' αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Στις περιπτώσεις όμως κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ' όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στην Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά την δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξεως και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμόμενης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δέσμιας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ' εκτίμηση των λόγων υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που χρίστηκαν καλόπιστα από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της.}
Με την ίδια απόφαση, αναπέμφθηκε η υπόθεση στο Ε' Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, για να εξετάσει αν στη συγκεκριμένη περίπτωση συντρέχουν οι προϋποθέσεις ακύρωσης της άρνησης της Διοίκησης να ανακαλέσει τους τίτλους μεταφοράς συντελεστή, που είχαν εκδοθεί στο όνομα των αιτούντων και δεν έχουν υλοποιηθεί μέχρι σήμερα.
2. Μετά την έκδοση της απόφασης αυτής, η Αστική Εταιρεία ΝΕΕΣ ΔΡΥΑΔΕΣ και ο Περιβαλλοντικός και Φυσιολατρικός Σύλλογος Διονύσου, επικαλούμενοι την 2476/2003 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία ακύρωσε την 404/1994 οικοδομική άδεια του Πολεοδομικού Γραφείου Καπανδριτίου για ανέγερση κτίσματος στην περιοχή Διονύσου Αττικής, της οποίας η έκδοση είχε στηριχθεί στο ίδιο άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού, χωρίς προσκόμιση έγκρισης Δασαρχείου, ζητούν με αίτηση τους την ανάκληση όλων των οικοδομικών αδειών που είχαν εκδοθεί κατά το παρελθόν στην ίδια περιοχή χωρίς έγκριση Δασαρχείου, διότι κατά τους ισχυρισμούς τους:
{... έχουμε αμετάκλητη δικαστική απόφαση (2476/2003), η οποία ακύρωσε ατομική πράξη (404/1994 οικοδομική άδεια), για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου, δηλαδή εκδόθηκε οικοδομική άδεια σε δασική έκταση, κατά παράβαση της συνταγματικής προστασίας των δασών ...}
Το Πολεοδομικό Γραφείο Καπανδριτίου, μέσω της αρμόδιας Υπηρεσίας του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων παραπέμπει για γνωμοδότηση στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους τον ως άνω προβληματισμό και μέχρι την επίλυση του ζητήματος, δεν επιτρέπει την συνέχιση οικοδομικών εργασιών για τις οποίες είχε εκδοθεί όμοια οικοδομική άδεια, και είχαν διακοπεί για άλλους λόγους, οι οποίοι δεν συντρέχουν πλέον.
3. Οι οικοδομικές αυτές άδειες είχαν εκδοθεί σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού (Γενικός Οικοδομικός Κανονισμός (ΦΕΚ 210/Α/1985)), το οποίο (πριν την αντικατάσταση του ως κατωτέρω) προέβλεπε τα εξής:
{...Αν απέναντι από τα οικοδομικά τετράγωνα που βρίσκονται στα ακραία σημεία του ρυμοτομικού που έχει εγκριθεί μέχρι τις 13-03-1983 προβλέπεται οικοδομική γραμμή, τα γήπεδα που έχουν πρόσωπο στη γραμμή αυτή, εφ' όσον έχουν δημιουργηθεί μέχρι τη δημοσίευση του νόμου αυτού είναι οικοδομήσιμα... Για τα παραπάνω τμήματα οικοπέδων έχουν εφαρμογή όλες οι πολεοδομικές διατάξεις που εφαρμόζονται για τις εντός σχεδίου περιοχές...}
Κατ' εφαρμογή της διάταξης αυτής, ανελλιπώς από το 1985 εκδίδονταν οικοδομικές άδειες, με βάση μόνον τα δικαιολογητικά που απαιτούντο για την εντός σχεδίου δόμηση, θεωρουμένου ότι πρόκειται για ακίνητα εντός σχεδίου (οικόπεδα), τα οποία εξαιρούνται της δασοπροστασίας κατ' άρθρο 3 παράγραφος 6 του νόμου 998/19795.
Με την 975/2000 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας ερμηνεύθηκε η παραπάνω διάταξη και έγινε δεκτό ότι ναι μεν η ρύθμιση είναι συνταγματικώς θεμιτή, διότι επιτρέπει περιορισμένη δόμηση γηπέδων, κειμένων εκτός σχεδίου πόλεως, με σκοπό την ολοκλήρωση της οικιστικής διαμόρφωσης της προβλεπόμενης στο σχέδιο περιφερειακής οδού, επιφυλάσσει όμως την παράλληλη εφαρμογή των διατάξεων εκείνων περί δομήσεως εκτός σχεδίου πόλεως, οι οποίες ρυθμίζουν θέματα αναγόμενα ειδικώς στη δόμηση γηπέδων εκτός εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου και τα οποία δεν είναι ως εκ τούτου δυνατόν να ανακύψουν κατά την ανοικοδόμηση ακινήτων εντός οικοδομικών τετραγώνων σχεδίου πόλεως.
Μετά τη δημοσίευση της απόφασης αυτής, εκδόθηκε ο νόμος 2831/2000, με το άρθρο 24 παράγραφος 1 του οποίου αντικαταστάθηκε η ως άνω παράγραφος 2 του άρθρου 29 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού, ως ακολούθως:
{... Αν απέναντι από τα οικοδομικά τετράγωνα που βρίσκονται στα ακραία σημεία του ρυμοτομικού σχεδίου που έχει εγκριθεί μέχρι τις 13-03-1983 προβλέπεται οικοδομική γραμμή, τα γήπεδα που έχουν πρόσωπο στη γραμμή αυτή, εφ' όσον έχουν δημιουργηθεί μέχρι τη δημοσίευση του νόμου αυτού είναι οικοδομήσιμα...
Για τα παραπάνω τμήματα οικοπέδων, τα οποία θεωρούνται ότι ευρίσκονται εντός σχεδίου, έχουν εφαρμογή όλες οι πολεοδομικές διατάξεις που εφαρμόζονται για τις εντός σχεδίου περιοχές...}
Δηλαδή πλέον ρητά ο νόμος θεώρησε τα ακίνητα αυτά ως κείμενα εντός σχεδίου, όπου έχουν εφαρμογή όλες οι περί εντός σχεδίου διατάξεις.
4. Το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ερμηνεύοντας την παραπάνω διάταξη (έγγραφα με αριθμούς πρωτοκόλλου 84686/27-07-2000 Διεύθυνσης Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών, 31446/1686/21-11-2000 Διεύθυνσης Τοπογραφικών Εφαρμογών, Γνωμοδότηση Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας Οικισμού και Περιβάλλοντος της 08-02-2001), και μετά και την 463/2001 Γνωμοδότηση Α' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, που έγινε αποδεκτή από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων με την 49850/11-10-2001 πράξη του, αποφάσισε να συνεχισθεί το ίδιο καθεστώς έκδοσης οικοδομικών αδειών με το σκεπτικό ότι μετά την έκδοση της 975/2000 απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας μετεβλήθη το νομικό καθεστώς και πλέον ρητά στο νόμο αναφέρεται ότι τα ακίνητα αυτά ευρίσκονται εντός σχεδίου πόλεων (οικόπεδα) και συνεπώς εφαρμόζονται μόνον οι εντός σχεδίου διατάξεις και ως εκ τούτου δεν απαιτείται η προσκόμιση δικαιολογητικών που αφορούν στην εκτός σχεδίου δόμηση έγκριση Δασαρχείου).
Η τακτική αυτή συνεχίστηκε μέχρι το 2003, οπότε εκδόθηκε η 21298/26-05-2003 απόφαση Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, η οποία έκανε αποδεκτή την 173/2003 αντίθετη γνωμοδότηση της Ολομέλειας του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Με την υπουργική αυτή απόφαση ορίστηκε ότι εφεξής, για την χορήγηση οικοδομικών αδειών στα ακίνητα της κατηγορίας αυτής θα προσκομίζεται και έγκριση Δασαρχείου, χωρίς όμως να θίγεται η ισχύς των οικοδομικών αδειών που είχαν εκδοθεί, οι οποίες συνεχίζουν να υλοποιούνται σύμφωνα με τους όρους τους.
5. Με την 2476/2003 απόφαση του Ε' Τμήματος Συμβουλίου της Επικρατείας, που ερμήνευσε το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού, όπως ίσχυε πριν την αντικατάστασή του, κρίθηκε και πάλι, ως είχε κριθεί και με την 975/2000 απόφαση Ολομέλειας Συμβουλίου της Επικρατείας, ότι η διάταξη είναι μεν συνταγματική, πλην επιφυλάσσεται παράλληλα η εφαρμογή των διατάξεων της περί εκτός σχεδίου δόμησης. Έτσι ακύρωσε την 404/1894 οικοδομική άδεια του ίδιου Πολεοδομικού Γραφείου, ενώ με την 597/2004 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, ακυρώθηκε η 235/2003 οικοδομική άδεια του ίδιου Γραφείου (που είχε εκδοθεί υπό την ισχύ του άρθρου 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού, μετά την αντικατάστασή του ως άνω), με την ίδια αιτιολογία (η οποία απόφαση πάντως δεν προκύπτει ότι έχει καταστεί αμετάκλητη).
Β. Κατά γενική αρχή του Διοικητικού Δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή όταν ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, για λόγους ασφαλείας δικαίου, η Διοίκηση δεν έχει υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η νόμιμη προθεσμία προσβολής τους για ακύρωση, ή έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς ενώπιον των Δικαστηρίων και έχουν πλέον το τεκμήριο νομιμότητας, ενώ το δεδικασμένο ισχύει μόνον μεταξύ των διαδίκων. Η αρχή αυτή κάμπτεται, σύμφωνα με την πρόσφατη ως άνω νομολογία της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, μόνον όταν με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι η έκδοση της στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου (Σύνταγμα ή Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο), ή σε κανονιστική πράξη της Διοίκησης η οποία στερείται του αναγκαίου εξουσιοδοτικού ερείσματος.
Συνεπώς για να υποχρεωθεί η Διοίκηση να επανεξετάσει τη νομιμότητα ατομικών διοικητικών πράξεων της που έχουν διαφύγει τον ακυρωτικό έλεγχο και των οποίων η έκδοση στηρίχθηκε στις ίδιες διατάξεις με την ακυρωθείσα, και ενδεχομένως να τις ανακαλέσει (υπό τους όρους ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, ως τίθενται από την παραπάνω απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας), εκτός των λοιπών προϋποθέσεων (αίτηση τρίτου έχοντος έννομο συμφέρον, μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοση της αμετάκλητης ακυρωτικής δικαστικής απόφασης), θα πρέπει ευθέως να προκύπτει από τη δικαστική αυτή απόφαση, ότι η ακριβώς όμοια διοικητική πράξη ακυρώθηκε μόνο για τους παραπάνω περιοριστικά αναφερόμενους δύο λόγους (αντίθεση προς υπέρτερο κανόνα δικαίου ή έλλειψη εξουσιοδότησης), μη εφαρμοζόμενης σε περιπτώσεις ακύρωσης ατομικών διοικητικών πράξεων για άλλους λόγους.
Γ. 1. Εν προκειμένω, ως εκτίθεται ανωτέρω, ο νόμος που επέτρεψε την έκδοση της ακυρωθείσης αμετακλήτως 404/1994 οικοδομικής άδειας (άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού), ρητά κρίνεται συνταγματικός, πλην το Συμβούλιο της Επικρατείας, ερμηνεύοντας τη διάταξη, ως ίσχυε πριν την αντικατάστασή της με το άρθρο 24 παράγραφος 1 του νόμου 2831/2000, έκρινε πως, η αληθής έννοια της είναι ότι, θα έπρεπε για το παραδεκτό του φακέλου οικοδομικής άδειας, να είχε ζητηθεί από το αρμόδιο Πολεοδομικό Γραφείο και να είχε προσκομισθεί μαζί με την αίτηση και έγκριση Δασαρχείου, ως επιβάλλουν οι διατάξεις περί εκτός σχεδίου δόμησης, που είναι εφαρμοστέες παράλληλα με αυτές της περί εντός σχεδίου δόμησης. Τα ίδια δέχεται και η με αριθμό 597/2004 απόφαση Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Αντίθετα η Διοίκηση, ερμηνεύοντας διαφορετικά την ίδια διάταξη (άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού), θεώρησε ότι εφαρμόζονται μόνον οι διατάξεις της περί εντός σχεδίου δόμησης. Είναι πρόδηλο ότι πρόκειται για διαφορετική ερμηνευτική προσέγγιση της ίδιας ρύθμισης η οποία μάλιστα ρητά έχει κριθεί ότι είναι συμβατή με το Σύνταγμα.
Συνεπώς το αίτημα για υποχρεωτική επανεξέταση όλων των οικοδομικών αδειών της περιοχής και τυχόν ανάκλησή τους, κατ' εφαρμογή της απόφασης αυτής της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, στηρίζεται σε εσφαλμένη προϋπόθεση, αφού η διάταξη του άρθρου 29 παράγραφος 2 του νόμου 1577/1985 (Γενικός Οικοδομικός Κανονισμός) που επέτρεψε την έκδοσή τους, δεν έχει κριθεί αντίθετη προς υπέρτερο κανόνα δικαίου ούτε πρόκειται για περίπτωση κανονιστικής πράξης της Διοίκησης, η οποία στερείται εξουσιοδοτικού ερείσματος.
2. Εξάλλου από το γεγονός της μη προσκόμισης έγκρισης Δασαρχείου, που δεν είχε κριθεί αναγκαία από τη Διοίκηση, ουδόλως αποδεικνύεται ότι τα ακίνητα για τα οποία είχε χορηγηθεί κάθε μία από τις οικοδομικές άδειες είχαν, κατά το χρόνο υποβολής των αντίστοιχων αιτήσεων, δασικό χαρακτήρα και ότι επετράπη η ανοικοδόμηση δασικών εκτάσεων, κατά παράβαση του άρθρου 24 του Συντάγματος, ως ισχυρίζονται οι αιτούντες, αφού το γεγονός αυτό δεν είχε διερευνηθεί ως μη αναγκαίο, είναι δε νομικά αδιάφορη και αλυσιτελής μεταγενέστερη έρευνα και προσκόμιση έγκρισης Δασαρχείου, ενόψει του ότι κρίσιμος χρόνος ήταν αυτός της υποβολής της αίτησης, μη επιτρεπομένης της μετέπειτα συμπλήρωσης του σχετικού φακέλου της οικοδομικής άδειας.
Και αυτό ανεξάρτητα από το ότι στην εξεταζόμενη υπόθεση πρόκειται για αίτημα τρίτων και αφορά σε διοικητικές πράξεις (οικοδομικές άδειες) που έχουν υλοποιηθεί ή βρίσκονται σε στάδιο υλοποίησης (δηλαδή είναι σε εξέλιξη η ανέγερση κτισμάτων) ενώ η απόφαση αυτή (2177/2004) επέλυσε ζήτημα όπου την ανάκληση της διοικητικής πράξης (τίτλοι μεταφοράς συντελεστού δόμησης) είχε ζητήσει ο ίδιος υπέρ του οποίου είχε εκδοθεί αυτή και όχι τρίτοι, ενώ περαιτέρω οι τίτλοι μεταφοράς συντελεστού δεν είχαν υλοποιηθεί, είναι άδηλο δε τι θα αποφάσιζε το Δικαστήριο αν επρόκειτο για διοικητικές πράξεις σε στάδιο υλοποίησης, ενόψει και της ανάγκης προστασίας των δικαιωμάτων που ενδεχομένως είχαν αποκτήσει καλόπιστοι τρίτοι.
Δ. Κατόπιν των προεκτεθέντων, το Τμήμα ομόφωνα γνωμοδοτεί ότι το αρμόδιο Πολεοδομικό Γραφείο δεν υποχρεούται να δεχθεί αίτημα τρίτων και να επανεξετάσει την νομιμότητα των οικοδομικών αδειών που έχει χορηγήσει, κατ' εφαρμογή του άρθρο 29 παράγραφος 2 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού πριν ή μετά την αντικατάστασή του με το άρθρο 24 παράγραφος 1 του νόμου 2831/2000 και μέχρι την ισχύ της 21298/26-05-2003 απόφασης Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, χωρίς έγκριση Δασαρχείου, οι οποίες έχουν υλοποιηθεί, ή βρίσκονται σε στάδιο υλοποίησης, μετά την έκδοση των 2177/2004 και 2470/2003 αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας και πρέπει να επιτρέψει τη συνέχιση εκτέλεσης οικοδομικών εργασιών στις περιπτώσεις που αυτές δεν συνεχίζονται λόγω της εκκρεμότητας αυτής, εφ' όσον βεβαίως δεν συντρέχουν άλλοι λόγοι παρακωλυτικοί της εκτέλεσης οικοδομικών εργασιών.
Ο Εισηγητής